ARRÊT DE LA COUR
9 décembre 1997 (1)
«Libre circulation des marchandises — Produits agricoles — Entraves résultant d'actes de particuliers — Obligations des États membres»
Dans l'affaire C-265/95,
Commission des Communautés européennes, représentée par MM. Hendrik van Lier, conseiller juridique, et Jean-Francis Pasquier, fonctionnaire national détaché auprès du service juridique, en qualité d'agents, ayant élu domicile à Luxembourg auprès de M. Carlos Gómez de la Cruz, membre du service juridique, Centre Wagner, Kirchberg,
partie requérante,
soutenue par
Royaume d'Espagne, représenté par M. Alberto José Navarro González, directeur général de la coordination juridique et institutionnelle communautaire, et Mme Rosario Silva de Lapuerta, abogado del Estado, du service du contentieux communautaire, en qualité d'agents, ayant élu domicile à Luxembourg au siège de l'ambassade d'Espagne, 4-6, boulevard E. Servais,
Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord, représenté par M. John E. Collins, du Treasury Solicitor's Department, en qualité d'agent, assisté de MM. Stephen Richards et Mark Hoskins, barristers, ayant élu domicile à Luxembourg au siège de l'ambassade du Royaume-Uni, 14, boulevard Roosevelt,
parties intervenantes,
contre
République française, représentée par M. Jean-François Dobelle, directeur adjoint à la direction des affaires juridiques du ministère des Affaires étrangères, Mmes Catherine de Salins, sous-directeur à la même direction, Anne de Bourgoing, chargé de mission à la même direction, et M. Philippe Martinet, secrétaire des affaires étrangères au même ministère, en qualité d'agents, ayant élu domicile à Luxembourg au siège de l'ambassade de France, 8 B, boulevard Joseph II,
partie défenderesse,
ayant pour objet de faire constater que, en ne prenant pas toutes les mesures nécessaires et proportionnées afin que des actions de particuliers n'entravent pas la libre circulation des fruits et légumes, la République française a manqué aux obligations qui découlent des organisations communes de marchés des produits agricoles et de l'article 30 du traité CE, en liaison avec l'article 5 dudit traité,
LA COUR,
composée de MM. G. C. Rodríguez Iglesias, président, C. Gulmann, H. Ragnemalm, M. Wathelet et R. Schintgen (rapporteur), présidents de chambre, G. F. Mancini, J. C. Moitinho de Almeida, P. J. G. Kapteyn, J. L. Murray, D. A. O. Edward, J.-P. Puissochet, G. Hirsch et P. Jann, juges,
avocat général: M. C. O. Lenz,
greffier: M. H. A.
Rühl, administrateur principal,
vu le rapport d'audience,
ayant entendu les parties en leur plaidoirie à l'audience du 10 juin 1997, au cours de laquelle la Commission a été représentée par MM. Hendrik van Lier et Jean-Francis Pasquier, le royaume d'Espagne par Mme Rosario Silva de Lapuerta et la République française par M. Jean-François Dobelle et Mme Kareen Rispal-Bellanger, sous-directeur à la direction des affaires juridiques du ministère des Affaires étrangères, en qualité d'agent,
ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 9 juillet 1997,
rend le présent
11. Le 16 juin 1995, le gouvernement français a souligné qu'il avait adopté toutes les mesures à sa disposition pour garantir la libre circulation des marchandises sur son territoire et que les moyens dissuasifs mis en place avaient permis de limiter très nettement les violences commises en 1995. Au niveau national, une action commune de lutte contre la répétition des actes de vandalisme aurait été définie entre les ministères concernés, comportant en particulier une surveillance renforcée et des instructions de fermeté données aux préfets et aux forces de l'ordre. En outre, au niveau local, un dispositif d'alerte comportant un régime de surveillance étroite des installations sensibles aurait permis d'éviter de nombreux incidents. Même si tout risque de destructions ne peut être écarté, du fait qu'il s'agit d'actions ponctuelles imprévisibles dont il est très difficile d'identifier les auteurs responsables, le tribunal correctionnel de Nîmes aurait, en 1994, condamné 24 agriculteurs du chef de dégradation de biens d'autrui. Depuis l'entrée en vigueur, le 1er mars 1994, de l'article 322-13 du nouveau code pénal, la répression des menaces d'atteinte aux biens aurait été rendue plus efficace. Enfin, les dommages causés seraient pris en charge par l'État et des instructions auraient été données pour accélérer le règlement du préjudice subi par les opérateurs économiques concernés.
Dès lors, les interceptions de moyens de transport et les dégradations de produits agricoles originaires d'autres États membres, de même que le climat d'insécurité résultant des menaces proférées par diverses organisations agricoles à l'encontre des distributeurs de fruits et légumes de cette provenance, constatés en l'espèce sur le territoire français, constitueraient un obstacle aux échanges intracommunautaires de ces produits que les États membres seraient obligés d'empêcher en adoptant les mesures appropriées, y compris à l'encontre de particuliers qui mettraient en péril la libre circulation des marchandises.
Le gouvernement défendeur ajoute que le mécontentement des agriculteurs français est dû à l'augmentation sensible des exportations de produits espagnols depuis l'adhésion du royaume d'Espagne qui aurait entraîné une chute considérable des prix, renforcée par la dévaluation compétitive de la peseta ainsi que des prix de dumping pratiqués par les producteurs espagnols. Le marché français des fruits et légumes aurait été gravement perturbé du fait que la période transitoire prévue lors de cette adhésion n'avait mis en place aucun mécanisme de surveillance des prix pratiqués à l'exportation par les producteurs espagnols. Le gouvernement français souligne encore que, loin d'avoir adopté une attitude protectionniste, il aurait en l'espèce fait preuve d'un comportement constructif en prenant l'initiative de démarches au Conseil tendant à résoudre les difficultés du marché des fruits et légumes et en se concertant avec les autorités espagnoles.
Sur les dépens
Par ces motifs,
LA COUR
déclare et arrête:
1) En ne prenant pas toutes les mesures nécessaires et proportionnées afin que des actions de particuliers n'entravent pas la libre circulation des fruits et légumes, la République française a manqué aux obligations qui découlent de l'article 30 du traité CE, en liaison avec l'article 5 de ce traité, et des organisations communes de marchés des produits agricoles.
2) La République française est condamnée aux dépens.
3) Le Royaume d'Espagne et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord supportent leurs propres dépens.
Rodríguez Iglesias Gulmann Ragnemalm Wathelet Schintgen Mancini Moitinho de Almeida Kapteyn Murray Edward Puissochet Hirsch Jann |
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 9 décembre 1997.
Le greffier
Le président
R. Grass
G. C. Rodríguez Iglesias
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AU COEUR DES MÉCANISMES DE L’INTÉGRATION EUROPÉENNE
INSTITUÉE par le traité de Rome comme un instrument décisif de l’intégration, la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) a, au- delà de toute espérance, rempli sa mission. Alors que 60 % de la législation nationale est aujourd’hui d’origine européenne, la Cour de Luxembourg impose, arrêt après arrêt, la supériorité du droit communautaire sur les droits nationaux, y compris la loi. Pourtant, loin de contester son autorité, les gouvernements la renforcent régulièrement. Outil particulièrement efficace d’une construction européenne d’essence libérale, la jurisprudence de la CJCE pose la question de la légitimité et du contenu du droit européen.
En juillet 1993, une fois de plus, interceptant aux frontières les camions de fruits et légumes en provenance d’Espagne et de Belgique, les agriculteurs français manifestent leur colère ! Destruction de caissettes de fraises et de cageots de tomates, menaces adressées aux chauffeurs, contrôles sauvages des prix imposés aux grossistes par les paysans eux-mêmes... La Commission de Bruxelles attaque le gouvernement français devant la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE), sise à Luxembourg, pour manquement à ses obligations découlant du traité de Rome : en laissant se perpétrer ces actes de vandalisme - dont parfois il est prévenu largement à l’avance, note l’exécutif bruxellois qui dispose d’un dossier fourni -, Paris entrave la libre circulation des produits agricoles dans le marché unique.
Devant la Cour de Luxembourg, le 9 décembre 1997, le gouvernement français ne nie pas les faits : il invoque des circonstances nationales particulières, un contexte socio- économique difficile, l’indemnisation des victimes. La CJCE balaie ces arguments : si les Etats membres de l’Union européenne (UE) sont seuls compétents pour prendre des mesures de police et engager des poursuites judiciaires, la mission de la Cour est de vérifier si ces mesures sont « suffisantes et appropriées » ; en l’occurrence, elle estime que le gouvernement français s’est, de manière « manifeste et persistante », abstenu de toute action adéquate et devra, sous peine de sanctions financières, empêcher le renouvellement de tels actes (1).
Perchée sur le plateau isolé et venteux du Kirchberg, à Luxembourg, la CJCE (2) semble coupée du monde. Chargée de veiller à la bonne application des traités, ainsi que des règlements et des directives adoptés pour les mettre en oeuvre, elle est, avec le Conseil, la Commission et le Parlement, l’une des quatre institutions principales de l’Union européenne. Elle est composée de quinze juges, un par Etat membre.
Contrairement à la Cour internationale de justice de La Haye (3), la compétence de la Cour de Luxembourg est obligatoire : les gouvernements et les institutions ne peuvent s’y soustraire et doivent exécuter les arrêts qu’elle prononce ; ses décisions ne sont pas susceptibles d’appel. Outre les gouvernements et les institutions de l’UE, les individus peuvent la saisir - ce qui est exceptionnel au regard de la dizaine de tribunaux internationaux existants. Enfin, la Cour a également pour mission de fournir aux tribunaux des Etats membres qui le lui demandent - ce qu’ils font volontiers - des précisions concernant le sens d’un article des traités européens ou d’une réglementation qu’ils ont à appliquer à l’occasion d’un procès (question préjudicielle) (4). Une mission qui la place aux avant-postes de l’application quotidienne du droit communautaire.
Selon l’article 4 du traité de Rome, la Cour doit « contribuer à la réalisation des tâches confiées à la Communauté ». Son président, l’Espagnol Gil Carlos Rodriguez Iglesias, estime de manière significative que la « nature » de la construction européenne induisait des « choix jurisprudentiels », en particulier celui de contraindre les Etats à respecter les obligations qu’ils ont contractées afin de réaliser le grand marché : ainsi, « les libertés économiques ont été interprétées de manière extensive (5) ».
En quarante ans d’existence, la CJCE s’est forgé la réputation de promoteur zélé de la logique libérale (6). Par des interprétations audacieuses des textes, elle a en effet fourni à la Commission les instruments qui lui manquaient pour promouvoir la libre concurrence. Par exemple, elle a, en 1982, autorisé la Commission à prendre une directive (7) exigeant des Etats membres qu’ils lui fournissent tous les documents décrivant les relations financières entre eux et leurs entreprises publiques. Non prévue par les traités, cette exigence constitue une ingérence dans les affaires intérieures de ces firmes que, par ailleurs, leurs homologues privées ne subissent pas ; elle traduit une suspicion envers les groupes publics (8). De même, elle a donné des aides publiques aux entreprises, interdites dans le marché commun, une définition très large dont les sociétés nationales, telles Air France ou EDF-GDF, font régulièrement les frais ; pour la Cour, l’objectif social d’une telle aide, même s’il s’agit de sauver des emplois, ne justifie pas qu’on porte atteinte à la libre concurrence (9).
POURTANT, la Cour « ne fait pas de politique ». Son intégrisme libéral ne fait que refléter celui du traité de Rome lui-même, lequel se fonde, de manière quasi systématique, sur le principe de concurrence. Lorsque les textes ne sont pas clairs, les magistrats de Luxembourg se réfèrent à la philosophie des traités pour les interpréter, méthode particulièrement « créative » qui a pu parfois faire parler de gouvernement des juges. M. Jean-Claude Bonnichot, conseiller d’Etat qui, pendant quatre ans, a été membre du cabinet du juge français à la CJCE Jean-Pierre Puissochet, réfute cette accusation : « La Cour fait toujours du droit, d’ailleurs souvent de manière très technique. Mais elle a toujours interprété les traités dans le sens qui est celui de leurs auteurs, les "Pères fondateurs" de la Communauté économique européenne, dans les années 50. C’est-à-dire celui d’une Communauté cohérente, relativement intégrée, avec des objectifs à long terme politiques. » Et le président Rodriguez Iglesias souligne à cet égard que « la philosophie libérale est inscrite dans les traités » et que le juge « ne se substitue pas aux choix qu’ils effectuent. La Cour a été créée pour garantir leur bonne application et les a interprétés de manière à ce qu’ils fonctionnent ; on ne peut pas lui attribuer un rôle idéologique déterminant ». Par exemple, le traité de Rome prohibant d’une manière générale les aides publiques (article 92), la jurisprudence restrictive de la CJCE ne fait que refléter ce principe. En revanche, le traité de Rome permet aux ministres réunis au sein du Conseil d’autoriser exceptionnellement des aides (article 93).
L’activisme souvent débridé de la Cour ne s’est d’ailleurs pas seulement exercé en faveur de la réalisation du marché unique. Ainsi, bien que la politique migratoire vis-à-vis des pays tiers relève des Etats membres, la Cour a, en 1987, validé une décision de la Commission, contestée par l’Allemagne, la France, les Pays-Bas, le Danemark et le Royaume-Uni, organisant une procédure d’échange d’informations et de concertation des gouvernements dans ce domaine (10).
De même, l’embryon de politique sociale européenne montre que le zèle des juges est identique quand ils ont à appliquer un autre droit que celui du tout- marché. Ainsi, à la suite d’une plainte de la Commission contre Londres pour non-application de la directive du 14 février 1977 traitant du « rapprochement des législations des Etats membres relatives au maintien des droits des travailleurs en cas de transfert d’entreprises, d’établissements ou de parties d’établissements », la Cour, par un arrêt du 8 juin 1994, a condamné le gouvernement britannique. Il lui a été reproché de n’avoir pas veillé à ce que les employeurs informent et consultent les travailleurs et, en cas de carence de leur part, de n’avoir pas prévu de sanctions efficaces à leur encontre.
A présent que l’intégration juridique est largement réalisée (60 % de la législation nationale est d’origine européenne) et le marché unique pratiquement achevé, la Cour semble se calmer en attendant d’autres occasions d’exercer son pouvoir créateur. Ce que les prochains élargissements et l’extension des compétences de l’UE vont lui fournir incessamment (11).
L’autorité de la Cour de Luxembourg est acceptée par les Etats membres de l’UE, qui lui ont même accordé la possibilité, par le traité de Maastricht, d’infliger des sanctions financières aux gouvernements qui ne respecteraient pas ses décisions. Cette attitude traduit l’importance acquise par la CJCE, ainsi que le caractère essentiellement juridique de l’Europe communautaire. Les « Pères fondateurs », notamment Jean Monnet, privilégiant le pragmatisme par rapport au débat public, ont en effet choisi de bâtir l’Europe par le droit, par l’élaboration de normes communes ; c’était, pour eux, le moyen de faire avancer l’intégration en évitant les controverses politiques où seraient inévitablement brandis les mots qui fâchent : fédéralisme, souveraineté. Cette stratégie explique l’opacité et la « clandestinité » dans laquelle se construit l’Union européenne, de même que son caractère technocratique.
Ainsi, à la différence des autres institutions internationales, telles celles des Nations unies, qui ont tant de mal à se faire respecter, celles de Bruxelles peuvent adopter des règlements et des directives aussi contraignants que les lois nationales. Le président Rodriguez Iglesias, ancien professeur de droit international public, rappelle ainsi que l’une des caractéristiques de la construction européenne réside dans le fait que la souveraineté des Etats y est « normativement subordonnée ». L’existence d’une Cour, disposant de réels pouvoirs de sanction, constitue donc, pour ces Etats, un moyen de s’assurer que la « machine » européenne fonctionne conformément aux traités qu’ils ont rédigés et dont ils demeurent maîtres.
L’intervention de la Cour est aussi destinée à garantir que le droit européen est appliqué partout et à tous de la même façon. Alors que le caractère renouvelable de leur mandat pourrait les inciter à certaines complaisances, les juges de la CJCE ne semblent pas subir de pression de la part des gouvernements. D’une manière générale, le système juridique les protège : ils délibèrent en secret et l’on ignore quelle position a adopté chaque magistrat ; de plus, dans 55 % des cas, il s’agit, pour la Cour, de répondre à une question d’interprétation posée par un juge national ; les magistrats de Luxembourg ne rencontrent donc pas les parties en procès qui pourraient tenter de les influencer, et c’est au juge local que revient la tâche de trancher le litige. A Luxembourg, on aime à rappeler que c’est à Bruxelles, sur la Commission, que les pressions s’exercent. En revanche, il existe une utilisation stratégique du prétoire : on engage des procédures pour amener la Cour à prendre position sur une question et ainsi influencer l’évolution du droit.
La CJCE peut d’autant plus faire preuve d’ « imagination juridique », selon l’expression de l’avocat général Philippe Léger, que la Communauté européenne est, au sens propre, une « construction », c’est-à-dire qu’elle est évolutive, vivante ; les traités fondamentaux n’ont pas pu - et ne peuvent pas - tout prévoir. De plus, issus de négociations intergouvernementales parfois longues et laborieuses, les traités sont souvent mal rédigés et posent des problèmes d’interprétation « épouvantables ».
Les juges comblent les vides laissés par les politiques, peut-être intentionnellement, pour ne pas avoir à trancher certaines questions délicates.... C’est souvent hypocritement que les Etats reprochent à la Cour d’appliquer un droit dont ils ont eux-mêmes déterminé la philosophie et que, au sein du conseil des ministres, ils renforcent dans sa logique libérale : n’ont-ils pas, par exemple, adopté les directives « transport » qui permettent à la Commission d’encourager la privatisation de ce secteur (12) ? Les gouvernements conservent d’ailleurs toujours la possibilité de modifier les traités fondateurs, mais à l’unanimité - de plus en plus difficile à obtenir à Quinze, il est vrai (13). La ratification de chaque nouveau traité européen constitue donc le moment et le moyen privilégiés pour les citoyens de demander des comptes à ceux qui les rédigent.
(1) Arrêt du 9 décembre 1997, Commission c/ France, affaire C 265/95.
(2) La Cour porte toujours le nom de Cour de justice des Communautés européennes car ses compétences ne s’exercent pas encore dans le cadre des deux piliers « non communautaires » de l’Union européenne, à savoir la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) et la coopération dans le domaine de la justice et des affaires intérieures (CJAI).
(3) La CIJ est la Cour instaurée dans le cadre des Nations unies.
(4) Lire Jean-Denis Mouton et Christophe Soulard, La Cour de justice des Communautés européennes, PUF, coll. « Que sais-je ? », Paris, 1998.
(5) Lire Marie-Angèle Hermitte, « Ce juge de Luxembourg qui fabrique l’homme de marché », Manière de voir no 22, « Europe, l’utopie blessée », mai 1994.
(6) Lire André Gauron, Le Malentendu européen, Hachette Littératures, Paris, 1998.
(7) La Commission européenne adopte des règlements et des directives en application directe des traités (domaine de la concurrence où elle dispose de pouvoirs propres) ou sur habilitation du conseil des ministres.
(8) Arrêt du 6 juillet 1982, France, Italie, Royaume-Uni c/ Commission, affaires jointes 188 à 190, recueil p. 2 545.
(9) Arrêt du 2 juillet 1974, Italie c/ Commission, affaire no 173/73, recueil p. 709.
(10) Arrêt du 9 juillet 1987, affaires nos 281, 283, 284, 285 et 287/85, l’Allemagne, la France, les Pays-Bas, le Danemark et le Royaume-Uni c/ Commission, recueil page 3 203.
(11) En 1988, la Cour a été soulagée d’une partie du contentieux par la création du Tribunal de première instance des Communautés européennes, qui a notamment en charge les affaires concernant les aides publiques.
(12) Règlements 1107/70 du 4 juin 1970 et 3975/87 du 14 décembre 1987. Lire Bernard Cassen, « La faute à Bruxelles ? », Le Monde diplomatique, mars 1994.
(13) Ils ont, par exemple, ouvertement condamné une interprétation rendue par la CJCE en matière d’égalité entre hommes et femmes, car celle-ci étendait le droit à pension, accroissant les obligations financières des Etats membres. Un protocole a été annexé à cette fin au traité de Maastricht (« protocole Barber », du nom de l’arrêt en cause).